PEC e firma digitale: l’istanza inviata via PEC vale come sottoscritta

Il rapporto tra PEC e firma digitale è una delle questioni più pratiche dell’amministrazione digitale: un’istanza inviata alla Pubblica Amministrazione tramite posta elettronica certificata, ma non sottoscritta con firma digitale, è valida oppure no? Con la sentenza 10 marzo 2015, n. 1450, il TAR Campania, Napoli, Sezione Terza, ha dato una risposta chiara e ha fissato alcuni principi di sicura utilità per cittadini, imprese ed enti.

Il caso: un’istanza via PEC dichiarata improcedibile

La vicenda riguardava alcune domande di finanziamento presentate da un Comune alla Regione e trasmesse tramite posta elettronica certificata, con richiesta della ricevuta completa. L’amministrazione regionale le aveva escluse ritenendole non sottoscritte dal richiedente, perché il modulo di domanda non recava la firma digitale dell’autore, benché le note di trasmissione e i documenti allegati fossero regolarmente firmati dal legale rappresentante dell’ente.

Il TAR ha annullato i provvedimenti di esclusione. Secondo il Giudice amministrativo campano, la trasmissione di una domanda e della relativa documentazione alla Pubblica Amministrazione mediante posta elettronica certificata è idonea a sostituire, a tutti gli effetti, la sottoscrizione della domanda mediante firma elettronica.

PEC e firma digitale: le norme applicate dal TAR

La decisione poggia su due disposizioni. La prima è l’articolo 65, comma 1, lett. c-bis), del D.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale), rubricato «Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica». La norma stabilisce che le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’articolo 38, commi 1 e 3, del D.P.R. n. 445/2000 sono valide «se trasmesse dall’autore mediante la propria casella di posta elettronica certificata purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell’articolo 71, e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato».

La seconda è l’articolo 61 del D.P.C.M. 22 febbraio 2013, recante le «Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali». Vi si legge che «l’invio tramite posta elettronica certificata di cui all’art. 65, comma 1, lettera c-bis) del Codice, effettuato richiedendo la ricevuta completa di cui all’art. 1, comma 1, lettera i) del decreto 2 novembre 2005 […] sostituisce, nei confronti della pubblica amministrazione, la firma elettronica».

Due strumenti distinti che, a certe condizioni, coincidono

Il punto più interessante della sentenza è il ragionamento sul rapporto tra i due strumenti. Il Giudice amministrativo riconosce che il quadro normativo vigente distingue la posta elettronica certificata, che è uno strumento di comunicazione, dalla firma digitale, che è uno strumento di sottoscrizione. Tuttavia, l’ordinamento contempla, a determinate condizioni, la coincidenza e la sovrapposizione di entrambi, allo scopo di collegare un documento al soggetto che lo ha inviato tramite PEC.

Ne deriva il principio affermato dal TAR: «se il gestore del sistema di posta certificata, una volta che il titolare della casella invia mediante essa un documento informatico, attesta che la trasmissione del documento è correttamente avvenuta, ciò sostituisce a tutti gli effetti la firma elettronica del documento inviato».

Nel caso deciso, peraltro, il Tribunale ha valorizzato anche un secondo profilo: le numerose sottoscrizioni apposte dal legale rappresentante sulle note di trasmissione e sugli allegati erano comunque idonee ad attribuire con certezza la paternità delle istanze all’ente richiedente.

Le indicazioni pratiche

Dalla pronuncia si ricavano alcune indicazioni operative per chi dialoga con la Pubblica Amministrazione per via telematica:

• l’istanza deve essere trasmessa dall’autore attraverso la propria casella di posta elettronica certificata;
• le credenziali di accesso alla casella devono essere state rilasciate previa identificazione del titolare, e ciò deve risultare dall’attestazione del gestore;
• l’invio va effettuato richiedendo la ricevuta completa, come previsto dal D.P.C.M. 22 febbraio 2013;
• in presenza di questi requisiti, l’amministrazione non può dichiarare improcedibile o escludere l’istanza solo perché manca la firma digitale sul documento.

Il tema si inserisce nel più ampio percorso di costruzione dell’identità digitale e dei servizi fiduciari, sul quale si muove anche il legislatore europeo: ne abbiamo parlato a proposito del marchio UE per i servizi fiduciari qualificati. In attesa di un quadro pienamente armonizzato, la sentenza del TAR Napoli conferma che, nel rapporto con la PA, PEC e firma digitale non sono sempre alternative: a certe condizioni, la prima può fare le veci della seconda.

Sullo stesso tema: I servizi legali online – legaltech (2015).

Testo a cura della Redazione ADLP — giugno 2015. Fonte: TAR Campania, Napoli, sez. III, 10 marzo 2015, n. 1450.

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